Uma  Legislação  das  Águas
desde  o  Século  XVI

Os povos mediterrâneos, como poucos, sempre souberam o valor e a importância das águas. No passado, os cuidados com a água não esperaram a escassez para serem implementados. A legislação ambiental da Coroa Portuguesa, entre os séculos XVI e XVIII, preocupou-se com a preservação das águas e das florestas. Pouca gente sabe disso. A aplicação das Ordenações Manuelinas foi estendida ao Brasil até 1532, quando ocorreu a divisão do território em capitanias. Isso demandou a adaptação de vários de seus dispositivos, através das "cartas de doação" e dos "forais". Na realidade, ao aplicar-se ao Brasil as Ordenações Manuelinas, dota-se, desde o início, o Brasil de uma embrionária legislação ambiental. Até a vinda da família real para o Brasil em 1808, essa legislação será progressivamente enriquecida por uma infinidade de regimentos, ordenações, alvarás, decretos, leis e outros instrumentos legais. A dinâmica evolutiva e a capacidade inovadora dessa legislação ambiental foi enorme.

A legislação ambiental da Coroa portuguesa tomou um rosto local, brasileiro a partir de 1548. Foi quando o Governo Geral do Brasil começou a editar e aplicar uma série de regimentos, ordenações, alvarás e outros instrumentos legais visando à preservação e conservação dos recursos naturais do Brasil. Sob o domínio espanhol, passaram a vigorar no Brasil as Ordenações Filipinas, consolidadas de 11 de janeiro de 1603. Essa compilação manteve toda legislação anterior e agregou novos dispositivos. Nessa nova consolidação legal da monarquia, aparecem importantes medidas visando a manutenção da qualidade das águas e de seu potencial produtivo como a proibição de pesca com rede em determinadas épocas e uma série de referências expressas à poluição das águas, com a proibição de lançamento de material que pudesse prejudicar os peixes e sujar as mesmas. Isso quando as águas eram abundantes e a demanda inexpressiva. Essa legislação tratava da natureza como um todo e vinculava águas e florestas.

O Regimento do Pau-Brasil, editado em 1605, foi um marco em termos de política florestal e pode ser considerado como a primeira lei de proteção florestal do Brasil, com impactos na manutenção dos recursos hídricos. Em seu preâmbulo, El-Rei demonstra ter seu serviço de informações e de monitoramento ambiental. Diz estar ciente das desordens e abusos na exploração do pau brasil, de como a árvore estava se tornando rara, de como as matas (Atlântica) estavam se degradando e empobrecendo, obrigando a penetração por léguas em direção ao interior, na busca dessa espécie. Diante do comprometimento do futuro dessas matas, após tomar "informações de pessoas de experiência das partes do Brasil, e comunicando-as com as do Meu Conselho", El-Rei fez esse Regimento, e ordenou que "se guarde daqui em diante inviolavelmente".

O parágrafo primeiro resume o conjunto da lei. Num estilo quase jornalístico tem-se o lead dessa lei maior e o tom da determinação real: "Primeiramente Hei por bem, e Mando, que nenhuma pessoa possa cortar, nem mandar cortar o dito pau brasil, por si, ou seus escravos ou Feitores seus, sem expressa licença, ou escrito do Provedor mór de Minha Fazenda, de cada uma das Capitanias, em cujo distrito estiver a mata, em que se houver de cortar; e o que o contrário fizer encorrerá em pena de morte e confiscação de toda sua fazenda". Era crime ambiental, mesmo.

Prossegue o Regimento determinando que, antes de dar a tal licença de corte do pau brasil, o Provedor Mór deveria obter informações sobre a qualidade da pessoa que a requer, se paira sobre ela alguma suspeita, seu caráter, antecedentes etc. O Provedor deveria manter um Livro de Registros. Por ele assinado e numerado, nesse livro se registrariam todas as licenças outorgadas, se declarariam os nomes e as confrontações das pessoas, das áreas, as quantidades de pau brasil licenciadas etc.

O Regimento previa penas proporcionais para quem excedesse sua licença de corte do pau brasil. O excedente à licença seria sempre confiscado. Se passasse de 10 quintais (2), multa de cem cruzados. Acima de 50 quintais, sendo um peão, seria açoitado e degredado por 10 anos em Angola. Ultrapassando 100 quintais, a pessoa seria morta e perderia sua fazenda.

Buscando evitar a eventual corrupção dos Provedores, favorecendo alguns com licenças mais generosas, o Regimento do Pau Brasil estabelecia licenças anuais. Antes de renová-las devia ser feita uma avaliação: "para que se não corte mais quantidade de pau da que eu tiver dada por contrato, nem se carregue à dada Capitania, mais da que boamente se pode tirar dela". O Provedor devia avaliar se a mata estava suportando a quantidade outorgada, se não estava havendo sub ou super exploração dos recursos: "se terá respeito do estado das matas de cada uma das ditas Capitanias, para lhe não carregarem mais, nem menos pau do que convém para benefício das ditas matas...". Trata-se da busca de uma gestão florestal, em bases racionais. A busca "do que convém para benefício das ditas matas..."

Para garantir a transparência e a honestidade dos procedimentos administrativos, a revisão e repartição das outorgas devia ser feita em público, às claras. "A dita Repartição do pau que se há de cortar em cada Capitania se fará em presença do Meu Governador daquele Estado pelo Provedor Mór da Minha Fazenda, e Oficiais da Câmara da Bahia". Além disso, o Regimento anunciava uma espécie de auditoria independente, uma devassa anual da Coroa sobre a administração e os administradores do corte do pau brasil.

No parágrafo 8 do Regimento do Pau Brasil, El-Rei manifestava duas decisões extraordinárias e ainda válidas para os dia de hoje. Em primeiro lugar, declarava El-Rei estar informado: o maior dano à conservação das matas é a forma como se corta o pau brasil. O mesmo problema enfrentado hoje na Amazônia, principalmente no sul do Pará e norte do Mato Grosso. Os contratantes só queriam receber troncos roliços e maciços, deixando no campo galhos, ramos e ilhargas mesmo se convenientes "para o uso das tintas", mas desperdiçados. Diante desse esbanjamento predatório, El-Rei determinava: "Mando a que daqui em diante se aproveite todo o que for de receber, e não se deixe pelos matos nenhum pau cortado, assim dos ditos ramos, como das ilhargas, e que os contratadores o recebam todo...". E "os que o contrário fizerem serão castigados com as penas, que parecer ao Julgador".

Em segundo lugar, diz El-Rei estar informado: a maior causa da extinção da mata atlântica, das matas do pau brasil, é a ausência de rebrotas. Isso estava vinculado a duas causas principais: a forma como se realizava o corte, não deixando ramos, nem varas, e o fato de se queimarem as raízes para a instalação de roças de cultivo naqueles locais. Diante disso, El-Rei determinou a transformação dessa áreas em coutos (3) reais. As pessoas tinham direito de uso sobre as árvores mas não sobre as terras. Elas eram reservas florestais da Coroa, coutos reais e não áreas destinadas à agricultura: "Hei por bem, e Mando, que daqui em diante se não fação roças em terras de matas de pau do brasil, e serão para isso coutadas com todas as penas, e defesas, que estas coutadas Reais..." O Regimento considerava a necessidade de conservação das matas, garantindo sua regeneração natural: "e que nos ditos cortes se tenha muito tento a conservação das árvores para que tornem a brotar, deixando-lhes varas, e troncos com que os possam fazer, e os que o contrário fizerem serão castigados com as penas, que parecer ao Julgador". Essas florestas iriam produzir água, muita água.

No parágrafo 10, El-Rei determinava a criação de uma guarda especializada, uma espécie de polícia ambiental, para zelar pela aplicação do regimento, prevendo seus ordenados, responsabilidades (ofícios) e até perante quem prestarão juramento.

Essas e outras medidas permitiram um manejo sustentado das matas de pau-brasil, cuja exploração não foi sinônimo de desmatamento, como pensam alguns, mas de manutenção de florestas primitivas. O último carregamento de pau brasil foi exportado em 1875. Sua exploração não cessou devido ao desaparecimento das matas e sim por razões meramente comerciais e de perda de competitividade, com a entrada das anilinas no mercado da tinturaria. Carlos Castro, numa pesquisa circunstanciada sobre a gestão florestal no Brasil, de 1500 a nossos dias, demonstra: o desmatamento da mata atlântica é um fenômeno do século XX. A política florestal da Coroa portuguesa e do Império do Brasil lograram, por diversos, invejáveis e complexos mecanismos, manter a cobertura vegetal dessa região praticamente intacta até final do século XIX, com poucos locais alterados com exceção do vale do Paraíba (4).

Somente entre 1985 e 1995, a mata atlântica perdeu mais de um milhão de hectares, mais de 11% de seus remanescentes e mais do que toda a área explorada e/ou desmatada ao longo do período colonial. De mais de 1,3 milhão de quilômetros quadrados originais, subsistem hoje apenas cerca de 8% (5). Como assinala Carlos Castro, "em vez de imputar a Portugal a culpa por ter nos deixado uma ‘herança predatória’, talvez devamos aprender com as práticas conservacionistas que os portugueses preconizaram e tomarmos consciência de que a destruição das florestas brasileiras não é obra de 500 anos, mas principalmente desta geração" (6).

Progressivamente, como nesse caso da mata atlântica, a legislação "ambiental" da monarquia foi especificando ecossistemas e biomas, dentro dos conhecimentos da época, como no caso da vegetação dos manguezais (7). Os mangues são de importância fundamental na manutenção da produtividade pesqueira do litoral, como berçário de inúmeras espécies de peixes. Os mangues também atuam na estabilidade geomorfológica costeira, limitando a erosão marinha e a morfogênese. Um alvará real, datado de 10 de julho de 1760, de El-Rey Dom José I visava especificamente à proteção desse ecossistema e de suas salobras águas. O rei havia recebido uma representação dos responsáveis pelas indústrias de couros, solas e atanados das capitanias do Rio de Janeiro e Pernambuco.

Segundo informações, "os povos das vizinhanças das referidas capitanias, e das de Santos, Paraíba, Rio Grande (do Norte) e Ceará, cortam e arrasam as árvores chamadas mangues, a fim de as venderem como lenha, sendo que a casca das mesmas árvores é a única no Brasil, com que se pode fazer o curtimento dos couros para atanados, se acham já em excessivo preço as referidas cascas, havendo juntamente o bem fundado receio de que dentro de poucos anos falte totalmente este simples, necessário e indispensável para a continuação dessas utilíssimas fábricas".

O motivo da preservação dos mangues foi ecológico e de sustentabilidade, visando preservar o ecossistema dentro de padrões de racionalidade econômica. Não tratava-se de uma "ecologia do atraso", sonhando uma volta ao passado. A busca da modernidade é evidente nesse alvará real: "querendo eu favorecer o comércio, em comum benefício dos meus vassalos, especialmente as manufaturas e fábricas, de que resultam aumentos na navegação e na multiplicação das exportações de gêneros". As Câmaras das capitanias foram notificadas do alvará real e chamadas a participar na sua difusão e aplicação, sobretudo no que se referia às penalidades: "Sou servido ordenar que não se cortem árvores de mangues, que não estiverem já decaídas, debaixo da pena de cinquenta mil réis, que fará paga da cadeia, onde estarão os culpados por prazo de três meses, dobrando-se as condenações e o tempo da prisão pela reincidências".

Algo deve a essa legislação da Coroa portuguesa, a atual extensão dos manguezais no Brasil e a produtividade pesqueira do país. Um quadro, com a reprodução fac-simili desse alvará real, decora a entrada da diretoria do Instituto Oceanográfico da Universidade de São Paulo.

A figura do Promotor de Justiça surgiu em 1609, quando foi regulamentado o Tribunal de Relação na Bahia. Já se falava, em 1658, na defesa das florestas para proteção dos mananciais, havendo representações populares contra, ‘‘intrusos e moradores que roteavam as terras e tornavam impuras as águas’’.

Em 1797, uma série de cartas régias consolidaram a legislação ambiental do Brasil daquele tempo, ao declarar de propriedade da Coroa todas as matas e arvoredos existentes à borda da costa ou de rios que desembocassem imediatamente no mar e de qualquer via fluvial capaz de permitir a passagem de jangadas transportadoras de madeiras. Essas cartas advertiam sobre a necessidade de tomar todas as preocupações para a conservação das matas e dos rios no Estado do Brasil, e evitar que eles se arruinassem e fossem destruídos.

No campo administrativo, a criação dos cargos de Juizes Conservadores, aos quais cabia a aplicação das severas penas previstas na legislação, foi um marco. As penas ambientais eram de multa, prisão, degredo e até a pena capital para os casos de incêndios dolosos (8). Marca também o final do século XVIII, o surgimento do primeiro Regimento de Cortes de Madeiras, estabelecendo regras rigorosas para a derrubada de árvores, além de outras restrições.

A chegada de D. João VI ao Brasil alterou profundamente a administração do Principado do Brasil, transformado em Reino Unido. Muitas medidas ambientais de caráter protecionistas foram expedidas. Ainda virão historiadores e estudiosos capazes de explorar o alcance dessas iniciativas. Duas merecem destaque: uma ordem de 9 de abril de 1809, prometia liberdade aos escravos que denunciassem contrabandistas de pau-brasil e o decreto de 3 de agosto de 1817, especifico para o Rio de Janeiro, proibia o corte de árvores nas áreas circundantes às nascentes do rio Carioca.

Em 1817 e 1818, o Governo de D. João VI baixou severas disposições para proteger os mananciais ameaçados proibindo o corte das matas que rodeavam as nascentes da Serra da Carioca e no trajeto do aqueduto de Santa Teresa. Ao chegar no Rio de Janeiro, o príncipe regente encantou-se com a paisagem, com a diversidade de florestas, elevados rochedos e lagos existentes na região sul da cidade. O príncipe regente D. João criou ali a primeira unidade de conservação do Brasil. Em poucos anos estará consolidado, com mais de 2.000 ha, o Real Horto Botânico do Rio de Janeiro, outro marco histórico, no tratamento da questão e da legislação ambiental no Brasil. Fato memorável pelo seu aspecto ambiental, o atual Jardim Botânico do Rio de Janeiro foi republicanamente reduzido a pouco mais de 100 ha (9). Um triste exemplo de re-privatização de bens públicos.

Na Constituição de 1824, foi criado o Supremo Tribunal de Justiça e os Tribunais de Relação, nomeando-se Desembargadores, Procuradores da Coroa, conhecidos como Chefe do Parquet. No entanto, a expressão Ministério Público foi utilizada pela primeira vez no Decreto Imperial 5.618, de maio de 1874.

Na Constituição de 1891, pela primeira vez, o Ministério Público mereceu uma referência lacônica. Já a Constituição Federal de julho de 1934, em seus artigos 95/98, definiu algumas de suas atribuições básicas (10). Ao longo do século XX, progressivamente, o país recuperou e dotou-se de instrumentos legais e de órgãos públicos refletindo as áreas de interesse da época e, de alguma forma, relacionados à área do meio ambiente, tais como: o Código de Águas - Decreto nº 24.643, de julho de 1934; o Departamento Nacional de Obras de Saneamento (DNOS); o Departamento Nacional de Obras contra a Seca (DNOCS); a Patrulha Costeira e o Serviço Especial de Saúde Pública (SESP).

Não foi apenas a Coroa portuguesa, o Império do Brasil e seus legisladores quem preocuparam-se com os rios com os mares e as florestas brasileiras. Ao longo de quatro séculos, dezenas e dezenas de pensadores, cientistas, administradores, produtores, escritores, políticos e governantes, de diversas origens profissionais e geográficas, contribuíram na construção de uma corrente brasileira de pensamento conservacionista e progressista, uma verdadeira corrente de águas vivas. Eles inseriam sua visão crítica dentro de uma racionalidade econômica, social e cultural de longo prazo. A questão ambiental não era tratada de forma isolada, mas inserida em termos econômicos e políticos, numa visão muito próxima do conceito atual de desenvolvimento sustentável (11).

Evaristo Eduardo de Miranda

doutor em ecologia, pesquisador da Embrapa Monitoramento por Satélite

2 Antiga unidade brasileira de medida de massa, equivalente a quatro arrobas.

3 Extensão de terras onde é proibida a entrada de estranhos. Trata-se de uma reserva. No passado, gozava de privilégios quanto à justiça, a impostos etc. e servia como reserva de caça, de madeira etc. Os coutos podem ser públicos ou privados e até hoje existem com essa denominação em Portugal e também na Espanha (coto de caza, por exemplo).

4 Carlos Castro. A gestão florestal no Brasil colonial. UNB. Brasília. 2002.

5 O termo é empregado generosamente sensu lato. Nessas estimativas, incluíram-se na mata dita atlântica formações vegetais continentais situadas há mais de 500 e até 1.000 quilômetros de distância do litoral em Mato Grosso do Sul, Goiás, São Paulo, Paraná, Bahia e Minas Gerais, em situações muito diferenciadas das existentes no litoral: climas mais contrastados, pluviometrias bem inferiores e solos de maior fertilidade. São áreas que, indubitavelmente, foram desmatadas a partir do século XX.

6 Carlos Castro. Ibidem.

7 Em fitogeografia, é a comunidade vegetal dominada por árvores ditas mangues, dos gêneros Rhizophora, Laguncularia e Avicennia, dotadas de raízes-escoras bem características que se localizam nos trópicos, em áreas justamarítimas sujeitas às marés. O solo é uma espécie de lama escura e mole.

8 A primeira lei de crimes ambientais da era republicana só foi promulgada em 1999.

9 No início deste século XXI, o Jardim Botânico possui uma área de 137 hectares, 54 deles abertos ao público; recebe 600 mil visitantes por ano; tem em sua coleção 35 mil exemplares de 8.200 espécies vegetais.

10 As Constituições de 1946 a 1967 pouco disseram a cerca do Ministério Público.

11 De certa forma, era bastante distante das correntes naturalistas e conservacionistas que surgiam nesse período na Europa e nos Estados Unidos.